Wie der Globale Süden die Macht über seine Rohstoffe verlor

Im Jahr 2020, als Staaten welt­weit wegen COVID-19 ihre Grenzen schlossen, störten sie die globalen Liefer­ketten und liessen die Rohstoff­preise einbre­chen: Ölpreise wurden um 60 Prozent herab­ge­setzt und erreichten im April 2020 ein 18-Jahres-Tief, Metall­preise wurden um 15 Prozent gesenkt, die für Agrar­roh­stoffe um 10 Prozent.

Zwar erhöhten Unter­nehmen die Preise in den näch­sten Jahren, aber für einige Länder war der Schaden bereits ange­richtet. Sambia, das zu den 10 grössten Kupfer­pro­du­zenten der Welt gehört, war eines von ihnen.

Der Rohstoff Kupfer, der vor allem für elek­tri­sche Geräte wie Kabel und Motoren verwendet wird, bringt Sambia jähr­lich bis zu 70 Prozent seiner Export­ein­nahmen. Das macht das Land wirt­schaft­lich extrem abhängig: 44 Prozent der Staats­ein­nahmen stammen aus dem Rohstoff­sektor. Als die Preise sanken, konnte Sambia seine Schuldner nicht mehr bezahlen. 2021 wandte sich die sambi­sche Regie­rung an die G20, um seine Schulden neu zu verhan­deln. Die Umschul­dung war lang­wierig und zwang Sambia, ein 1,3‑Milliarden- Dollar-Darlehen vom IWF aufzu­nehmen – verbunden mit durch­grei­fenden Reformen.

Rohstoff­han­dels­firmen mit Sitz in der Schweiz haben diese Entwick­lungen indi­rekt beein­flusst – in den letzten 20 Jahren wurde im Durch­schnitt bis zu 50 Prozent des sambi­schen Kupfers über die Schweiz gehan­delt. Darüber hinaus ist der Schweizer Finanz­platz an Finan­zie­rungs­lö­sungen betei­ligt, die den Handel mit Rohstoffen stark beein­flussen.

Finanzmarktakteur*innen haben den Rohstoff­handel aber nicht immer dominiert.

Markt­schwan­kungen: Anfäl­lig­keit ist nicht selbstverständlich

Ein Land gilt als rohstoff­ab­hängig, wenn mehr als 60 Prozent seiner Waren­ex­porte aus Rohstoffen wie Öl oder Lithium oder aus land­wirt­schaft­li­chen Produkten wie Mais oder Kaffee bestehen. Laut der UN sind 85 Prozent der Länder mit nied­rigem und mitt­lerem Einkommen rohstoff­ab­hängig und daher beson­ders anfällig für Rohstoff­preis­schocks, von denen die Pandemie nur die jüngste in einer langen Liste ist.

Inter­na­tio­nale Orga­ni­sa­tionen wie die UN oder die Welt­bank argu­men­tieren heut­zu­tage, dass rohstoff­ab­hän­gige Länder ihre Wirt­schaft breiter aufstellen sollten. Sich also nicht auf eine einzige Einkom­mens­quelle stützen, sondern mehrere Sektoren entwickeln. Damit wären sie den inter­na­tio­nalen Markt­preisen weniger ausge­lie­fert, um ihre Staats­aus­gaben zu finanzieren.

Dass diese Staaten aber über­haupt so anfällig für Markt­schwan­kungen sind, ist keines­wegs selbst­ver­ständ­lich. Sie könnten ebenso ihre Markt­macht stärken, indem sie die Preise koor­di­nieren und stabil halten. Und tatsäch­lich haben rohstoff­reiche Länder um 1970 genau das gemacht – indem sie inter­na­tio­nale Rohstoff­or­ga­ni­sa­tionen gründeten.

In den späten 1980er und 1990er Jahren haben sie diese Orga­ni­sa­tionen jedoch massen­haft aufge­geben oder diese verloren ihre Kern­funk­tion, die Preise zu stabi­li­sieren. Heute würde alleine der Versuch, solche Orga­ni­sa­tionen zu gründen, auf erheb­liche Hürden stossen. Wie kam es dazu? 

Puffer­lager und Export­quoten: Stra­te­gien für stabile Rohstoffpreise

Vor den 1970er Jahren gab es nur wenige inter­na­tio­nale Rohstoff­or­ga­ni­sa­tionen. Das änderte sich nach dem Ölem­bargo von 1973. Die OPEC, die Orga­ni­sa­tion der ölex­por­tie­renden Länder, verhängte das Embargo gegen Länder, die Israel im Jom-Kippur-Krieg unter­stützt hatten. Dadurch schnellten die Ölpreise in die Höhe und bedrohten die Stabi­lität ganzer Volks­wirt­schaften. Das zeigte, dass rohstoff­ex­por­tie­rende Staaten gemeinsam grossen Einfluss auf den Globalen Norden haben könnten.

Gleich­zeitig stieg damals mit dem Wirt­schafts­boom in wohl­ha­benden Ländern die Nach­frage nach Rohstoffen aus Staaten mit nied­ri­gerem Einkommen. Letz­tere nutzten ihre Rohstoff­macht, um die Länder des Globalen Norden dazu zu bewegen, das inter­na­tio­nale Wirt­schafts­sy­stem umzu­struk­tu­rieren. Dafür wandten sie sich an die UN.

Das 1976 veröf­fent­lichte Inte­grierte Programm für Rohstoffe schlug vor, für 18 Rohstoffe inter­na­tio­nale Orga­ni­sa­tionen zu schaffen, um die Rohstoff­preise zu stabi­li­sieren oder sogar zu erhöhen. Etwa durch Puffer­lager, die bei starken Preis­schwan­kungen den Kauf oder Verkauf aus einem zentralen Fonds steuern. Oder durch Export­quoten, damit rohstoff­reiche Länder das Angebot durch Produk­ti­ons­be­schrän­kungen kontrol­lieren können. Zusätz­lich sollten multi­la­te­rale Abkommen sicher­stellen, dass impor­tie­rende Länder bestimmte Mengen zu festen Preisen kaufen – selbst wenn der Welt­markt­preis darunter fällt.

Prompt entstanden auf inter­na­tio­naler Ebene Orga­ni­sa­tionen wie die Union der Bananen expor­tie­renden Länder (1974), die Inter­na­tio­nale Bauxit­ver­ei­ni­gung (1974), oder die Inter­na­tio­nale Verei­ni­gung zur Förde­rung von Tee (1977). Für Kupfer wurde 1967 in Lusaka der Zwischen­staat­liche Rat der kupfer­ex­por­tie­renden Länder gegründet. Zu den Mitglie­dern zählten Chile, Peru, Zaire und Sambia, Austra­lien, Indo­ne­sien, Papua-Neuguinea und Jugo­sla­wien, die zusammen 30 Prozent der welt­weiten Kupfer­menge produzierten.

Um der schwie­rigen Wirt­schafts­lage in den 1980er Jahren zu begegnen, forderten die rohstoff­ex­por­tie­renden Länder in mehreren UN-Reso­lu­tionen, die inter­na­tio­nalen Rohstoff­ab­kommen zu verbes­sern: Inter­na­tio­nale Rohstoff­or­ga­ni­sa­tionen sollten die Macht haben, die verein­barte Preis­un­ter­grenze zu vertei­digen und die Länder vor Einnah­me­ver­lu­sten zu schützen.

Risi­ko­rei­cher und profi­ta­bler: Wie Finanz­märkte die Rohstoff­preise zu domi­nieren begannen

In den 1990er Jahren glaubte man immer weniger an die Rohstoff­macht des Global Südens. Der Grund dafür waren Entwick­lungen im Finanzsektor.

Während rohstoff­ex­por­tie­rende Länder mehrere Abkommen neu aushan­delten, drängten reiche Länder auf soge­nannte Markt­lö­sungen. Auf den Tagungen der UN-Gene­ral­ver­samm­lung argu­men­tierten die USA und die Länder der EU, dass die Finanz­märkte genug Geld und Möglich­keiten hätten, um Risiken abzu­fe­dern und die Rohstoff­preise zu stabi­li­sieren. Dies folgte auf wich­tige Finanz­ent­wick­lungen in diesen Ländern: dem Handel mit Deri­vaten und der Schaf­fung neuer Anlageinstrumente.

In den 1980er Jahren begann die Finanz­in­du­strie im Globalen Norden, mit Deri­vaten im Rohstoff­handel zu expe­ri­men­tieren, um höhere Profite zu erzielen. Eine Art dieser Deri­vate, die Termin­ver­träge, verpflichten Kaufende, etwas zu einem bestimmten Datum zu einem Preis zu kaufen, der im Voraus fest­ge­legt wurde. 

Solche Termin­ver­träge waren im Rohstoff­markt nicht neu. Sie schützen Verkau­fende und Kaufende vor Verlu­sten durch Preis­än­de­rungen über längere Zeit­räume. Dies war beson­ders für land­wirt­schaft­liche Herstel­lende wichtig, da Wetter­ver­än­de­rungen zu hohen Ernte­mengen führen konnten, die den Markt über­schwemmten und die Preise drückten. Diese Termin­ver­träge wurden an offi­zi­ellen Börsen gehan­delt, wo eine Dritt­partei die Vertrags­be­din­gungen für beide Vertrags­par­teien garantierte.

Die neuen Termin­ver­träge, mit denen die Finanz­in­du­strie zu expe­ri­men­tieren anfing, wurden jedoch nicht mehr an der Börse gehan­delt, sondern direkt zwischen privaten Parteien. Das machte sie riskanter, aber auch profi­ta­bler. Gleich­zeitig boten Banken ein neues Anla­ge­instru­ment an: die „Rohstoff­in­dex­fonds“. Diese bilden einen Korb von Rohstoffen ab und sind vor allem für Anleger*innen attraktiv, die risi­ko­armer und diver­si­fi­zierter inve­stieren wollen.

Diese beiden Entwick­lungen lockten verschie­dene Finanzmarktakteur*innen an die Rohstoff­märkte. Nicht nur Investor*innen, sondern auch Banken selbst fingen an, Termin­ge­schäfte zu kaufen, um sich gegen neue finan­zi­elle Risiken abzu­si­chern. Schliess­lich mussten die Banken ihre Anleger*innen auszahlen, wenn die Rohstoff­preise im Index stiegen. Um das Geld dafür zu haben, kauften sie Termin­ge­schäfte, mit denen sie sich Profite erhofften.

US-Regie­rung fördert neue Finanz­in­stru­mente und Deregulierung

In den USA förderte die Regie­rung diese Finanz­in­no­va­tionen. Die Behörde, die die Deri­va­ten­märkte regu­lieren sollte, gab in den 1980er Jahren bekannt, dass ausser­börs­lich gehan­delte Deri­vate nicht in ihren Zustän­dig­keits­be­reich fallen. US-Beamte begannen auch, auf UN-Handels- und Entwick­lungs­kon­fe­renzen Deri­vate als geeig­nete Risi­ko­ma­nage­ment-Mecha­nismen anzupreisen.

Im Einklang mit der allge­meinen Begei­ste­rung für das Finanz­wesen in jenen Jahr­zehnten über­zeugten einkom­mens­starke Länder andere, dass mehr Finanzinvestor*innen auf den Rohstoff­märkten für bessere Preise und Stabi­lität sorgen würden – und zwar wirk­samer als inter­na­tio­nale Regu­lie­rungen oder Abspra­chen zwischen Produzent*innen. Dass diese neuen Finanzmarktakteur*innen auch Probleme verur­sa­chen könnten – etwa durch Anreize für speku­la­tiven Handel und Schocks durch Herden­ver­halten – taten die USA und EU zwar als „nicht ideal“, aber nicht beson­ders besorg­nis­er­re­gend ab.

Rohstoff­ab­kommen fanden somit nicht die nötige Unter­stüt­zung der inter­na­tional mäch­tigen Länder, und eine inter­na­tio­nale Rohstoff­or­ga­ni­sa­tion nach der anderen wurde dele­gi­ti­miert, aufge­löst oder in die Untä­tig­keit gedrängt.

Neue Profi­teure: Handel, Lage­rung, Trans­port und Zertifizierung

Der Zwischen­staat­liche Rat der kupfer­ex­por­tie­renden Länder wurde 1988 aufge­löst – eine der ersten inter­na­tio­nalen Rohstoff­or­ga­ni­sa­tionen, die in dieser Zeit unterging.

Seitdem sind die Welt­markt­preise für Kupfer zu normalen Zeiten trans­pa­renter geworden – dank der allge­gen­wär­tigen Nach­rich­ten­me­dien, die Infor­ma­tion leicht zugäng­lich machen. Gewinne durch Preis­un­ter­schiede sind dadurch seltener.

Aber das machte den Rohstoff­handel nicht profi­ta­bler für Exportstaaten.

Denn ein grosser Teil der Einnahmen aus dem Rohstoff­handel stammt heute aus der Lage­rung, dem Trans­port und der Zerti­fi­zie­rung. Hier erzielen Trans­port- und Schiff­fahrts­un­ter­nehmen, Finanz­in­sti­tute, Inspek­ti­ons­firmen und Softwareanbieter*innen beträcht­liche Gewinne. Und diese Unter­nehmen gedeihen dort, wo sie Zugang zu Kapital, inter­na­tio­nalen Orga­ni­sa­tionen und globalen Vorschriften, poli­ti­scher Stabi­lität und nied­rigen Steuern haben.

Zum Beispiel im Kanton Genf. Mit über 300 im Rohstoff­handel tätigen Unter­nehmen ist Genf der grösste Rohstoff­han­dels­platz der Schweiz. SGS, das welt­weit führende Unter­nehmen für Probe­nahme, Prüfung und Zerti­fi­zie­rung von Rohstoffen hat seinen Sitz eben­falls in Genf. Auch die schwei­ze­ri­sche Schiff­fahrts­in­du­strie ist dort stark veran­kert: Rund 100 Unter­nehmen der Branche sind in der Genfer­see­re­gion ansässig.

Die rund 50 Prozent des sambi­schen Kupfers, das in den letzten Jahren in die Schweiz expor­tiert wurde, haben hingegen nie den Schweizer Boden erreicht. Aber die in der Schweiz ansäs­sigen Unter­nehmen können an verschie­denen Stellen der globalen Liefer­kette grosse Gewinne erzielen – indem sie in die Dienst­lei­stungen inve­stieren, anstatt in kost­spie­lige und lang­fri­stige Bergbauprojekte.

Im Vergleich dazu müssen sich Rohstoff­länder wie Sambia mit den Produk­ti­ons­schritten begnügen, die in der Wert­schöp­fungs­kette am wenig­sten einbringen. Der Wert von Kupfer entsteht in dem Sinne nicht durch den Rohstoff selbst, sondern durch die Dienst­lei­stungen, die es für den Trans­port und die Zerti­fi­zie­rung braucht.

Wo die Hoheit über die Preise liegt

Finanz­märkte bestimmen heute mass­geb­lich die Rohstoff­preise. Der Handel über Finanz­in­stru­mente wie Deri­vate und das Streben nach Rendite prägt die Preise gar stärker als Angebot und Nach­frage. Länder, die von Rohstoff­ex­porten abhängig sind, leiden beson­ders unter Preis­schwan­kungen und können sich kaum gegen Verluste absichern.

Und ohne eine stär­kere Regu­lie­rung wird dies wahr­schein­lich auch so bleiben. Inter­na­tio­nale Rohstoff­or­ga­ni­sa­tionen werden wohl kein Come­back erleben. Um die Rohstoff­preise fairer zu gestalten und Profite dort zu erzielen, wo die reale Wert­schöp­fung statt­findet, sind andere Lösungen nötig. Lösungen, die nicht zuletzt die sozialen und ökolo­gi­schen Folgen des Rohstoff­ab­baus berücksichtigen.

Ein erster Schritt könnte die kürz­lich ange­stos­sene UN-Steu­er­kon­ven­tion sein. Das erste Mal seit über einem halben Jahr­hun­dert wird damit ein Versuch unter­nommen, welt­weite Steuer- und somit auch Gewinn­ver­tei­lungs­vor­schriften neu zu verhandeln.

Loriana Crasnic im Gespräch mit dem Podcast Hörkombinat:Politik