Viel Geld, wenig Einfluss

Chro­no­logie der Lippenbekenntnisse

Im Juni 2024 kommt es in Bern zu einem bemer­kens­werten Aufein­an­der­treffen. Drei Mitglieder des Schweizer Flücht­lings­par­la­ments treffen sich mit den beiden Schweizer Frontex-Verwaltungsrät*innen Medea Meier und Marco Benz zum Gespräch.

Diese vertreten die Schweiz im höch­sten Gremium der EU-Grenz­wacht­agentur. Hinter den Türen des Bundes­amts für Zoll und Grenz­si­cher­heit (BAZG) stellen sie sich den Fragen der geflüch­teten Politiker*innen, die die euro­päi­schen Aussen­grenzen selbst vor nicht allzu langer Zeit über­quert haben.

K.* ist einer von ihnen. Als wir ein Jahr später mit ihm tele­fo­nieren, erin­nert er sich an fast jedes Wort des Tref­fens. Seinen Namen möchte er nicht in der Zeitung lesen – aus Sorge, das könnte sich auf künf­tige Gespräche mit Behörden auswirken. „Im Abstim­mungs­kampf zum Frontex-Refe­rendum wurde uns verspro­chen, dass sich die Schweiz für Verbes­se­rungen einsetzt. Wir wollten wissen, was die beiden Verwaltungsrät*innen konkret tun – und warum es an den Aussen­grenzen noch immer so viel Gewalt gibt.”

Meier und Benz hätten einge­räumt, dass ihr Einfluss im Gremium begrenzt sei – als Schengen-asso­zi­ierter Staat habe die Schweiz in vielen Punkten kein Stimm­recht. Gleich­zeitig hätten sie betont, wie wichtig es sei, dass die Schweiz bei Frontex mitreden könne. „Das ist mir als Wider­spruch in Erin­ne­rung geblieben”, sagt K.

Seit 2011 entsendet die Schweiz im Rahmen der Schengen-Zusam­men­ar­beit Vertreter*innen ins Frontex-Leit­gre­mium. Doch was genau tun sie dort? Welche Posi­tionen vertreten sie – und wie gross ist ihr Einfluss?

Antworten darauf gab es bislang kaum. Die Sitzungen des soge­nannten Frontex Manage­ment Board sind geheim, und Meier und Benz meiden die Öffentlichkeit.

Gemeinsam mit dem WAV Recher­che­kol­lektiv hat das Lamm gestützt auf das Öffent­lich­keits­ge­setz Einblick in die Schweizer Doku­mente zu den Sitzungs­vor­be­rei­tungen bean­tragt. Nach einem mehr­jäh­rigen Verfahren gab das BAZG 30 Doku­mente frei. Sie zeigen, welche Posi­tionen die Schweiz im mäch­tigen Gremium einnimmt – und wo sie mitredet, wenn es um Europas Grenz­po­litik geht.

Millionen für wenig Mitsprache

Seit 2020 hat die Schweiz rund 146 Millionen Franken an Frontex gezahlt, was gut vier Prozent des Gesamt­bud­gets der Agentur entspricht. Bis ins Jahr 2028 sollen weitere 200 Millionen Franken folgen.

Wie das Geld verwendet wird, entscheidet der Frontex-Verwal­tungsrat – in diesem sitzen Vertreter*innen aller EU- und Schengen-Staaten sowie der EU-Kommis­sion. In den geheimen Sitzungen bestimmen sie den Kurs der Grenz­wacht­agentur und prägen damit die Politik der Migra­ti­ons­kon­trolle: Sie entscheiden, in welchen Ländern Frontex-Missionen statt­finden, wo wieviel Personal einge­setzt wird, welche Entschei­dungs­kom­pe­tenzen das Grund­rechts­büro hat oder wie das Tragen von Waffen im Frontex-Dienst gere­gelt ist.

Die Sitzungen finden fünfmal jähr­lich statt – die beiden Schweizer Vertreter*innen nehmen abwechs­lungs­weise teil. Aus den befreiten Doku­menten wird klar: Trotz der Millio­nen­bei­träge bleibt der Einfluss der Schweiz im Verwal­tungsrat der Agentur stark eingeschränkt.

Exem­pla­risch zeigt dies das Vorbe­rei­tungs­do­ku­ment der Januar-Sitzung 2022. Mitbe­stimmen darf die Schweiz an diesem Treffen ledig­lich bei der Geneh­mi­gung des provi­so­ri­schen Budgets sowie bei einer Anpas­sung der Stel­len­pro­file des „Frontex Stan­ding Corps” – eines eigenen Korps, das bis 2027 10’000 Grenzbeamt*innen zählen soll. In zahl­rei­chen Belangen hat die Schweiz aber kein Stimm­recht: Dazu gehören die Wahl von und Aufsicht über den Frontex-Direktor oder der Einsatz von Grundrechtsbeobachter*innen, die die Arbeit der Agentur im Haupt­quar­tier und an den Aussen­grenzen überwachen.

Auch von weiteren Entschei­dungen zu menschen­recht­li­chen Grund­satz­fragen ist die Schweiz als asso­zi­ierter Staat, also als Nicht-EU-Land, ausge­schlossen: So etwa bei den Regeln, die die Unab­hän­gig­keit des Grund­rechts­be­auf­tragten fest­legen oder bei Entschei­dungen zum Konsul­ta­tiv­forum, das Frontex in Menschen­rechts­an­ge­le­gen­heiten beraten soll. Beide Organe stehen seit Langem in der Kritik, weil sie nur Empfeh­lungen abgeben können und eng an die Agentur ange­bunden sind. Das gleiche gilt für zahl­reiche Finanz­fragen, etwa den Bau des neuen Frontex-Haupt­quar­tiers in Warschau: Die Schweiz zahlt das umstrit­tene 250-Millionen-Projekt mit, ohne darüber mitbe­stimmen zu können.

Das kriti­siert Flücht­lings­par­la­men­ta­rier K. im Gespräch: „Hier in der Schweiz spre­chen wir über Menschen­rechte und Soli­da­rität, aber haben gleich­zeitig kein Mitspra­che­recht und tun poli­tisch wie gesell­schaft­lich auch ausser­halb von Frontex nichts dafür. Das ist störend.” Meier und Benz hätten beim Treffen offen gesagt, dass sie kaum Entschei­dungs­macht hätten. Es entstehe der Eindruck: „Wir machen mit, aber wollen nicht verant­wort­lich sein.”

Gerne hätten wir mit den amtie­renden Verwaltungsrät*innen darüber gespro­chen. Das BAZG lehnte ein solches Gespräch jedoch ab. Die Behörde schreibt: „Als Nicht-EU-Mitglied sind die Stimm­rechte der Schweiz analog zu den anderen asso­zi­ierten Staaten einge­schränkt. Die Schweiz kann jedoch bei allen Geschäften mitreden und nimmt diese Möglich­keit auch wahr.”

Doch tut sie das tatsächlich?

Diplo­ma­ti­sche Zurückhaltung

Der Blick in die Mandate der Schweizer Dele­ga­tion ergibt ein zwie­späl­tiges Bild. Zwar bringt die Schweiz bereits Ende 2019 das Thema Menschen­rechts­ver­let­zungen im Verwal­tungsrat zur Sprache: Man habe zahl­reiche Pres­se­an­fragen zu „Push­backs” erhalten, also zu rechts­wid­rigen Rück­wei­sungen von Geflüch­teten an der Grenze.

Statt konkreter Forde­rungen wählt die Schweizer Vertre­tung jedoch eine passive Formu­lie­rung: „Ich gehe davon aus, dass Frontex und die betref­fenden Mitglied­staaten diese Vorwürfe sehr ernst nehmen und alle erfor­der­li­chen Schritte unter­nehmen werden, um die Vorwürfe aufzu­klären.” Als das Thema einige Monate später erneut aufkommt, wieder­holt die Schweiz dieselbe Formu­lie­rung unverändert.

Auszüge aus Verwal­tungs­rats­man­daten der Schweiz zu Push­backs und Berichten von Menschenrechtsverletzungen.

2020 domi­niert dann die Frontex-Reform die Agenda; die Agentur beginnt mit dem Aufbau ihres stehenden Korps. Dadurch rückt ein anderes Thema nach hinten auf der Trak­tan­den­liste: die eska­lie­rende Gewalt gegen Migrant*innen an der grie­chisch-türki­schen Grenze (siehe Artikel 2). Im Schweizer Vorbe­rei­tungs­mandat zur Sitzung im Juni 2020 werden diese Ereig­nisse mit keinem Wort erwähnt – obwohl die Schweiz selbst Grenzwächter*innen in diese Region schickt.

Im November 2020 findet eine ausser­or­dent­liche Sitzung zu den „angeb­li­chen” Push­backs statt, die eine Viel­zahl von Medien und Orga­ni­sa­tionen längst als Fakt aner­kennen. Ob und wie die Schweiz sich dazu verhält, bleibt im Dunkeln: Rund 90 Prozent des Mandats sind geschwärzt, das BAZG verwei­gert den Zugang. Auch in anderen Doku­menten hat die Behörde zahl­reiche Stellen geschwärzt – auch dort, wo es um Grund­rechts­ver­let­zungen geht. Derzeit ficht WAV die Schwär­zungen bei der Schlich­tungs­stelle an, um doch noch Einsicht in die zensierten Stellen zu erhalten.

Original Mandat der ausser­or­dent­li­chen Sitzung vom November 2020 zu den „angeb­li­chen” Push­backs. Ein Mandat wurde fast voll­ständig geschwärzt. 

In der Vergan­gen­heit sah sich der Frontex-Verwal­tungsrat immer wieder mit schweren Vorwürfen konfron­tiert, etwa dem Versuch, Menschen­rechts­ver­let­zungen im Rahmen von Frontex-Einsätzen zu vertu­schen. Welche Rolle die Schweiz dabei spielte, ist bis heute unklar.

Zwischen Oktober 2021 und Januar 2022 erhält Frontex 61 soge­nannte „Serious Inci­dent Reports”: Berichte zu schwer­wie­genden Vorfällen – etwa Push­backs oder Miss­hand­lungen – die Frontex-Beamt*innen oder Grundrechtsbeobachter*innen melden. Die Schweiz äussert gemäss den einge­se­henen Doku­menten „Besorgnis” und betont, dass das Ansehen von Frontex und des Schengen-Raums von der Einhal­tung der Grund­rechte abhänge. Doch sei der Spiel­raum von Frontex begrenzt: „Der bestehende Rechts­rahmen bietet Frontex nur begrenzte Hand­lungs­mög­lich­keiten bei gemel­deten und fest­ge­stellten Rechts­ver­stössen.” Konkrete Forde­rungen, wie Frontex diese Möglich­keiten ausweiten sollte, finden sich in den Mandaten nicht.

Der Frontex-Grund­rechts­be­auf­tragte Jonas Grim­heden sagt auf Anfrage, dass die Schweiz seine Arbeit stets unter­stützt habe. Doch auch er räumt ein: Die Schweiz und Frontex können nur begrenzt eingreifen, um etwa Push­backs zu verhin­dern, da vor Ort die lokalen Behörden das Sagen haben. Umso wich­tiger sei es, dass die Schweiz zusammen mit EU-Mitglied­staaten mehr Druck auf die EU-Kommis­sion ausübt. Diese solle dafür sorgen, dass natio­nale Behörden das EU- und Völker­recht einhalten. Auch wenn Grim­heden Bedenken wegen den anhal­tenden Rechts­ver­stössen beson­ders in Grie­chen­land äussert: Hier zeigt sich einmal mehr ein System diffuser Zustän­dig­keiten, in dem die Betei­ligten die Verant­wor­tung abwälzen.

Das BAZG betont derweil seiner­seits den guten Kontakt zum Grund­rechts­be­auf­tragten. Man setze sich im Verwal­tungsrat für die Einhal­tung der Grund­rechte ein und fordere trans­pa­rente, zeit­nahe Unter­su­chungen bei gemel­deten Verstössen.

„Niemand will mit seinem Geld Gewalt finanzieren”

Am Ende lesen sich die Mandats­schreiben wie eine Chro­no­logie der Lippen­be­kennt­nisse. Die Schweiz beteuert, dass sie sich für Grund­rechte enga­giert. Doch weder die Mandate noch die Antworten des BAZG lassen erkennen, wie und ob sie sich dort, wo es konkret nötig wäre, tatsäch­lich für deren Schutz einsetzt. Es bleibt zwei­fel­haft, ob diese diplo­ma­ti­sche Zurück­hal­tung ausreicht, um die Menschen­rechts­lage an den EU-Aussen­grenzen wirk­lich zu verbessern.

Und dennoch lässt sich aus den Schweizer Verwal­tungs­rats­man­daten eine wich­tige Erkenntnis gewinnen: Externer Druck zeigt Wirkung. Nach den Enthül­lungen über Frontex’ Betei­li­gung an Push­backs und der Ankün­di­gung des Refe­ren­dums finden sich in den Vorbe­rei­tungs­do­ku­menten zuneh­mend menschen­recht­liche Forde­rungen. Im Juni 2022 heisst es darin, das Refe­rendum habe deut­lich gemacht, dass die Schweizer Bevöl­ke­rung grossen Wert auf den Schutz der Menschen­rechte lege – und die Situa­tion verbes­sert werden müsse. Nichts­de­sto­trotz bleiben konkre­tere Forde­rungen aus: Bis heute gibt es keine Anzei­chen, dass die Schweiz beispiels­weise bei Grie­chen­land direkt wegen der Push­backs und Gewalt gegen Flüch­tende inter­ve­niert hat.

Damit gibt sich Flücht­lings­par­la­men­ta­rier K. nicht zufrieden. Es reiche nicht, über Push­backs zu spre­chen, während die Schweiz weiterhin Personal stelle und das System mitfi­nan­ziere. „Wir müssen wissen, wohin das Geld fliesst – niemand will mit seinen Steu­er­gel­dern Gewalt unter­stützen.” Er fordert mehr Kontrolle über den Einsatz des Schweizer Geldes, mehr Befug­nisse für das Grund­rechts­büro und verbind­liche Rechen­schafts­me­cha­nismen. Zum Beispiel, dass der Grund­rechts­be­auf­tragte Entschei­dungs­kom­pe­tenzen erhält, oder endlich eine unab­hän­gige Kontroll­stelle einge­richtet wird. Solange dies fehle, dürfe die Schweiz kein Personal in Länder entsenden, in denen systematisch Menschen­rechte verletzt werden. „Sonst macht sie sich mitschuldig.”

Statt Frontex zu unter­stützen, solle die Schweiz laut K. in sichere Flucht­wege inve­stieren: „Der Zustand heute fördert ein System der Gewalt. Was es wirk­lich braucht, ist eine Kultur der Soli­da­rität.” Und an dieser arbeitet das Flücht­lings­par­la­ment weiterhin hartnäckig.

*Name der Redak­tion bekannt.

Diese Recherche wurde durch zweck­ge­bun­dene Beiträge vom Euro­päi­schen Bürger*innen Forum (EBF) und Soli­da­rité sans fron­tières (SOSF) unter­stützt. Die Unter­stüt­zung ermög­lichte die Auswer­tung von den über 1000 Seiten Doku­menten, die via Öffent­lich­keits­prinzip offen­ge­legt werden konnten. Die Arti­kel­serie wurde redak­tio­nell unab­hängig nach jour­na­li­sti­schen Stan­dards produ­ziert. Jegliche Einfluss­nahme auf den redak­tio­nellen Prozess ist laut Verein­ba­rung ausge­schlossen. Die Recherche wie auch die redak­tio­nelle Umset­zung erfolgte in Zusam­men­ar­beit zwischen dem WAV Recher­che­kol­lektiv und das Lamm.