„Steu­er­ge­rech­tig­keit“ auf Kosten der Armen

Die Nach­richt im April verbrei­tete sich schnell: Die neue US-Regie­rung fordere eine globale Mindest­steuer von 21 Prozent und wolle damit dem inter­na­tio­nalen Konkur­renz­kampf um tiefe Unter­neh­mens­steuern ein Ende setzen. Im Juni schliess­lich einigten sich die G7-Staaten auf einen Mindest­satz von 15 Prozent, ein deut­lich höherer Prozent­satz als in den Schweizer Steueroasen.

Einige Schweizer Medien sehen in der globalen Mindest­steuer den ersten Schritt hin zu einer gerech­teren Welt. Maren Peters schreibt für das SRF, dass die globale Mindest­steuer armen Ländern helfen könnte und Daniel Bins­wanger spricht in der Repu­blik von einem zwar verhal­tenen Para­dig­men­wechsel, vergleicht diesen aber mit der Aufhe­bung des Bank­ge­heim­nisses – einer Mass­nahme, die bislang vor allem dem globalem Norden half.

Diese Einschät­zungen fallen zu kurz, doch das Problem ist real: Fast 245 Milli­arden Dollar gehen laut dem Tax Justice Network jähr­lich verloren, weil multi­na­tio­nale Konzerne ihre Gewinne in Steu­er­oasen verschieben. Afri­ka­ni­schen Staaten etwa gehen dadurch jedes Jahr 23 Milli­arden Dollar durch die Lappen – die Hälfte des Gesund­heits­bud­gets des ganzen Konti­nents. Gemäss dem neue­sten Ranking des Tax Justice Networks nimmt die Schweiz den welt­weit fünften Platz unter derje­nigen Länder ein, die solche Steu­er­schlupf­lö­cher für multi­na­tio­nale Konzerne begünstigen.

Könnte eine globale Mindest­steuer dem entgegenwirken?

Komplexe Verrech­nungs­preis­stu­dien, fehlende Kooperation

„Ich bin zurück­hal­tend, was die Auswir­kungen auf die Länder des Südens betrifft“, meint die aus Nairobi, Kenia, zuge­schal­tete Steu­er­ex­pertin Joy Ndubai. Die aktu­ellen Vorschläge zu mehr Steu­er­ge­rech­tig­keit gingen an den Bedürf­nissen afri­ka­ni­scher Staaten vorbei: „Die Vorschläge sind extrem komplex und erfor­dern ein enorm hohes Mass an Trans­pa­renz und Koor­di­na­tion zwischen den Ländern“, sagt Ndubai.

Viele Länder Afrikas erheben derzeit deut­lich höhere Unter­neh­mens­steuern als die vorge­schla­genen 15 Prozent, ihnen fehlen aber die Möglich­keiten, diese einzu­treiben. Das Grund­pro­blem sind die weit­ver­zweigten Unter­neh­mens­struk­turen von Gross­kon­zernen. Sie ermög­li­chen, dass über Gebühren für Lizenzen oder Güter ein grosser Teil des Konzern­ge­winns in einem Nied­rig­steu­er­land anfällt.

Ein Beispiel: Eine Toch­ter­ge­sell­schaft in Land A produ­ziert Kugel­schreiber. Produk­ti­ons­preis: 50 Rappen, Markt­preis: 1 Franken. Sie verkauft die Schreiber aber nicht selbst auf dem Markt, sondern ausschliess­lich an eine andere Toch­ter­ge­sell­schaft desselben Konzerns in einem Land B mit tiefen Steuern – für nur 50 Rappen, also ohne Gewinn. Erst dieser zweite Konzern­ab­leger verkauft die Kugel­schreiber dann für 1 Franken auf dem Markt, und erzielt dank der hohen Marge und dem geringen Arbeits­auf­wand Gewinn im Tief­steu­er­land. Das Produk­ti­ons­land A geht hingegen fast leer aus.

Diesem soge­nannten Transfer Mispri­cing sollte eigent­lich der Grund­satz des Fremd­ver­gleichs entge­gen­wirken. Er besagt: Verrech­nungs­preise für Trans­ak­tionen inner­halb desselben Konzerns müssen sich nach dem Markt­preis richten. Jedoch nützt dies den meisten afri­ka­ni­schen Staaten so gut wie nichts. „Das Fremd­ver­gleichs­prinzip spie­gelt nicht die wirt­schaft­liche Realität wider“, sagt Ndubai. Die OECD müsse die Anwen­dung dieses Prin­zips völlig neu überdenken.

Denn: Die zur Über­prü­fung notwen­digen Verrech­nungs­preis­stu­dien sind nicht nur enorm teuer, sie verlangen auch nach sehr rarer Exper­tise. „Den meisten Steu­er­be­hörden fehlen schlichtweg die Kapa­zi­täten, die Geschäfte multi­na­tio­naler Konzerne zu über­prüfen. Sie sind auf inter­na­tio­nale Koope­ra­tion ange­wiesen“, sagt Ndubai.

Doch wie schon beim Bank­ge­heimnis hat etwa die Schweiz wenig Eigen­in­ter­esse daran, andere Länder mit steu­er­re­le­vanten Daten zu unter­stützen. Die Eidge­nos­sen­schaft hat Verträge zum auto­ma­ti­schem Infor­ma­ti­ons­aus­tausch vor allem mit Ländern des globalen Nordens abge­schlossen. Während der Austausch inner­halb der OECD funk­tio­niert, können wirt­schafts­po­li­tisch weniger rele­vante Staaten keinen Druck ausüben, um solche Daten einzufordern.

Solange die proble­ma­ti­schen Verrech­nungs­steuern gelten, entpuppt sich die globale Mindest­steuer als ein Projekt, dass vor allem Staaten mit Firmen­sitzen dient: „Da die meisten grossen multi­na­tio­nalen Unter­nehmen ihren Haupt­sitz in den Indu­strie­län­dern haben, ist die Wahr­schein­lich­keit gross, dass sie unver­hält­nis­mässig stark von diesen neuen Regeln profi­tieren werden“, sagt Steu­er­ex­pertin Ndubai.

Verwäs­serte OECD-Vorschläge

Die globale Mindest­steuer ist Teil eines umfas­sen­deren Reform­pro­zesses, der aktuell im Rahmen der OECD statt­findet. „Der Vorschlag zu diesem Prozess, auf den sich die G7-Staaten vor einer Woche geei­nigt haben, bringt für die Länder des Südens keine Fort­schritte. Erstens ist ein Mindest­steu­er­satz von 15 Prozent für diese viel zu tief und zwei­tens gehen sie bei der Umver­tei­lung eines kleinen Teils der Konzern­ge­winne von Tief­steu­er­ge­bieten wie der Schweiz in grosse Absatz­märkte wie Deutsch­land oder die USA, leer aus“, sagt Dominik Gross, Experte für Steu­er­po­litik bei Alli­ance Sud. Nebst der globalen Mindest­steuer brauche es Mecha­nismen, in welchen die Konzern­ge­winne in ihrer Gesamt­heit betrachtet und aufge­teilt werden.

Die OECD wagt einen ersten Schritt in diese Rich­tung: Steuern sollen nicht mehr haupt­säch­lich im Land des Konzern­sitzes bezahlt werden, sondern anteil­mässig dort, wo der Umsatz erwirt­schaftet wird, im soge­nannten „Markt­land“. Dienste wie Netflix und Amazon, aber auch inter­na­tio­nale Konzerne wie Coca-Cola, die Produk­ti­ons­li­zenzen an lokale Unter­nehmen verkaufen, bezahlen derzeit für Teile ihrer Dienste keine Steuern, da sie weder ihren Sitz im Markt­land haben, noch ihre Produkte von der Mehr­wert­steuer erfasst werden.

Doch auch hier schaffen die OECD-Vorschläge unfaire Bedin­gungen. Für viele afri­ka­ni­sche Länder sind etwa die Umsatz­schwellen, damit ein Konzern in einem Markt­land als steu­er­pflichtig gilt, viel zu hoch ange­setzt. Viele afri­ka­ni­sche Staaten sind daher zuneh­mend bestrebt, ihre Mehr­wert­steu­er­sy­steme zu über­ar­beiten, um sie auf den digi­talen Markt auszu­dehnen, oder eine Steuer für digi­tale Dienst­lei­stungen einzu­führen. Das sei sinn­voll, findet Steu­er­ex­pertin Ndubai. „Der Vorschlag könnte unmit­telbar zusätz­liche Steu­er­ein­nahmen generieren.“

Länder wie Indien oder Kenya haben eine solche Digi­tal­steuer denn auch bereits beschlossen. Doch genau diese Möglich­keit, Teile des Gewinns inter­na­tio­naler Konzerne im globalen Süden zu belassen, ist durch die globale Mindest­steuer bedroht.

Zwar am Tisch, aber weiterhin auf der Speisekarte

Die inter­na­tio­nalen Steu­er­re­geln sind bislang klar im Sinne der Indu­strie­länder geschrieben. Zwar erwei­terte die OECD die Verhand­lungs­gruppe von ihren 38 Mitglie­dern auf 137 Länder, die „gleich­be­rech­tigt“ an einem Tisch sitzen, wie die offi­zi­elle Doku­men­ta­tion betont. Doch dies gilt ledig­lich auf dem Papier. Die Teil­nahme kostet, Regierungsvertreter:innen des globalen Südens sind in den Entschei­dungs­gre­mien unter­re­prä­sen­tiert. Und während ein Konzern wie Apple über Lobbying leicht Einfluss nehmen kann, erhalten NGO-Vertreter:innen manchmal nicht einmal ein Visum für ihre Einreise nach Paris, um ihre Stimmen in die öffent­li­chen Vernehm­las­sungen einbringen zu können.

Afri­ka­ni­sche Akteur:innen wie das African Tax Admi­ni­stra­tors Forum haben stark verein­fachte und fairere Auftei­lungs­sy­steme vorge­schlagen, doch solche Vorschläge wurden auf OECD-Ebene weit­ge­hend igno­riert. Viele afri­ka­ni­sche Staaten orien­tieren sich deshalb zuneh­mend an den stark verein­fachten UN-Steuerregelungen.

Doch solange die wirt­schaft­li­chen Mächte nach den Vorschlägen der OECD handeln, bleibt die Sache für afri­ka­ni­sche Länder proble­ma­tisch. Sie könnten sich gar dazu gezwungen sehen, für sie funk­tio­nie­rende Mass­nahmen wie das Einführen einer eigenen digi­talen Dienst­lei­stungs­steuer aufgeben zu müssen. Anson­sten laufen sie Gefahr, auf eine schwarze Liste gesetzt zu werden.

Förde­rung der Zentralisierung

Der St. Galler Wirt­schafts­wis­sen­schaftler Reto Föllmi pflichtet der Kritik bei. Er meint: „Die USA haben ein sehr ambi­tiöses Ausga­ben­pro­jekt verab­schiedet, nun braucht es dafür Steu­er­ein­nahmen. Die müssen in den USA erhoben werden.“ Für die USA könnte die Rech­nung also aufgehen: Wenn Google in den Cayman Islands oder der Schweiz seine Gewinne unter dem globalen Mindest­satz versteuert, kann die USA eine Zusatz­steuer geltend machen.

Eine globale Mindest­steuer fördert in den Augen von Föllmi eine Zentra­li­sie­rung und ist dadurch alles andere als gerecht. Es herr­sche derzeit ein Stand­ort­wett­be­werb, in dem mit mehreren Mitteln gefochten wird. Dazu gehören die Zentrums­lage, gute Ausbil­dungs­stätten, poli­ti­sche Stabi­lität oder eine gute öffent­liche Infra­struktur. Ein weiteres Element kann die Steu­er­be­gün­sti­gung sein. 

Orte und Länder mit schlechten Ausgangs­lagen würden häufig auf tiefe Steuern setzen, um so ihre schlechte Lage oder Ausbil­dung der Bevöl­ke­rung wett­zu­ma­chen. Ihnen dieses Element wegzu­nehmen würde keines­wegs den Stand­ort­wett­be­werb aussetzen, sondern Städte wie New York, Zürich oder San Fran­cisco weiter fördern. Dadurch wird die Konzen­tra­tion von Unter­nehmen in reichen, gut ange­bun­denen und grossen Zentren gefördert.

Dominik Gross von Alli­ance Sud rela­ti­viert das Argu­ment der Zentra­li­sie­rung von Föllmi: „Wenn im Umver­tei­lungs­me­cha­nismus der Gewinne der Faktor Arbeit stark gewichtet würde, könnte eine Zentra­li­sie­rung aufge­bro­chen werden“, sagt Gross. Mit einer echten Gesamt­kon­zern­be­steue­rung, welche die gesamten Gewinne eines Konzerns zusam­men­rechnet und dann gemäss einem ausge­wo­genen Schlüssel wieder zu den einzelnen Ländern, in denen der Konzern aktiv ist, rück­ver­teilen würde, könne einer Zentra­li­sie­rung der Gewinne ein Riegel geschoben werden: „Davon würden dann auch die Rohstoff­abbau- und Produk­ti­ons­länder im Süden profi­tieren. Die Schweiz aller­dings würde massiv Gewinn­steu­er­sub­strat einbüssen.“ Soll der Service Public in der Schweiz trotzdem nicht leiden, brauche es hier­zu­lande halt Steu­er­ein­nahmen aus anderen Quellen: „Zum Beispiel durch die Abschaf­fung des inlän­di­schen Bank­ge­heim­nisses oder die höhere Besteue­rung von Kapitalgewinnen.“ 

Doch ein Paradigmenwechsel?

Auch der chile­ni­sche Wirt­schafts­wis­sen­schaftler Benjamín Saéz vom gewerk­schafts­nahen Think Tank Fund­a­ción Sol ist sich bewusst, dass die Mass­nahme noch nicht für globale Steu­er­ge­rech­tig­keit sorgt. Trotzdem handle es sich in gewissem Masse um einen Para­dig­men­wechsel: „Wir befinden uns in einem Zeit­alter des Wandels. Libe­rale Wirt­schafts­theo­rien werden nicht mehr starr ange­wandt und selbst die Unter­nehmen haben gemerkt, dass auch sie unter der neoli­be­ralen Austeri­täts­po­litik leiden.“ Dies sei der eigent­liche Grund für die breite Unter­stüt­zung der globalen Mindeststeuer.

Das OECD-Land Chile scheint von der globalen Mindest­steuer profi­tieren zu können. Doch für Saéz bleibt vor allem eine Frage offen: Wofür werden die zusätz­li­chen Steu­er­ein­nahmen einge­setzt? Chile sei bislang weit davon entfernt, eine neue staat­liche Ausga­ben­po­litik zu haben: „Die durch die Coro­na­pan­demie ausge­löste Wirt­schafts­krise wurde zum grossen Teil durch die Bevöl­ke­rung und die Abhe­bungen aus den Renten­fonds bezahlt.“ Davon habe die Bevöl­ke­rung bisher 48 Milli­arden Dollar ausge­geben, um die Wirt­schafts­flaute abzu­mil­dern. Die Ausgaben des Staates hätten bislang nur 6,7 Milli­arden Dollar betragen.

„Der Staat erhebt zu wenig Steuern und spart ständig bei den Ausgaben“, konsta­tiert Saéz und fordert: „Hier braucht es einen Wandel. Wenn dieser durch solche Steu­er­initia­tiven ausge­löst wird, dann können wir dies nur will­kommen heissen.“ Er hofft dabei auf den Leucht­turm­ef­fekt der US-ameri­ka­ni­schen Politik und deren schein­bare Abwen­dung von einem neoli­be­ralen Pfad in der staat­li­chen Ausga­ben­po­litik. Denn in der Regel über­nehmen Staaten wie Chile steu­er­po­li­ti­sche Ansätze, die im globalen Norden ange­wandt werden.

Begrenzte Hoff­nung auf Wandel

Für Saéz braucht es ein viel grund­le­gen­deres Umdenken in der inter­na­tio­nalen Steu­er­po­litik: „Es braucht eine inter­na­tio­nale Steu­er­re­ge­lung, welche die durch die Unter­nehmen verur­sachten Schäden mitein­be­rechnet.“ Häufig sind es euro­päi­sche oder US-ameri­ka­ni­sche Unter­nehmen, die in Afrika und Latein­ame­rika Kupfer, Gold oder Öl abbauen. Während Gewinne und Steuern in Ländern wie der Schweiz anfallen, bleiben die entspre­chenden Länder mit den Umwelt­schäden und Kosten allein. Doch gerade der Rohstoff­sektor ist von den aktuell disku­tierten Regu­lie­rungen weit­ge­hend ausgenommen.

Mehr Gerech­tig­keit für arme Länder beinhaltet die Lösung einer globalen Mindest­steuer noch nicht. Trotz etli­cher Inter­ven­tionen von Akteur:innen des globalen Südens wird noch immer die Besteue­rung durch das Haupt­sitz­land stark begün­stigt, dem Markt­land wird ein möglichst kleiner Anteil zuge­wiesen und die proble­ma­ti­schen Verrech­nungs­preise gelten weiterhin – und zwar für einen Gross­teil der Gesamt­ge­winne der Konzerne.

Die Prozesse in der OECD sind zwar noch offen, aber der Entschei­dungsweg ist mitt­ler­weile klar. Die G7-Staaten haben die Mindest­steuer von 15 Prozent gerade erst beschlossen, jetzt sollen die G20-Staaten darüber entscheiden. Die Länder des globalen Südens haben eigent­lich weiterhin nichts zu sagen. Obwohl sie mehr Steu­er­sub­strat am Nötig­sten hätten.