Corona-Kredite für die Luft­fahrt: Das Parla­ment wurde falsch informiert

Ange­fangen hat das Daten­de­bakel mit der Zahl 190’000. In einer Medi­en­mit­tei­lung zu den coro­nabe­dingten Über­brückungs­kre­diten für die Luft­fahrt kommu­ni­zierte das Eidge­nös­si­sche Finanz­de­par­te­ment anfäng­lich Folgendes: „Gemessen an Voll­zeit­stellen beschäf­tigt die Luft­fahrt­branche mehr als 190’000 Mitar­bei­tende in der Schweiz.“ Dabei arbeiten bei den Airlines, auf den Flug­häfen und in der Flug­si­cher­heit laut dem Bundesamt für Stati­stik ledig­lich rund 21’000 Menschen. Vergli­chen mit anderen Bran­chen, wie zum Beispiel der Gastro­branche, die direkt 120’000 Personen beschäf­tigt, ist das nichts.

Die total über­ris­sene Zahl kam dadurch zustande, dass die Behörden neben den direkt Beschäf­tigten auch noch Stellen dazu­rech­neten, die in andere Bran­chen fallen und über soge­nannte indi­rekte, kata­ly­ti­sche und indu­zierte Effekte entstehen. Als Reak­tion auf die Recherche von das Lamm passte das Eidge­nös­si­sche Finanz­de­par­te­ment die Formu­lie­rung an. Doch nicht stark genug: In der Medi­en­mit­tei­lung steht nämlich weiterhin, dass die durch den privaten Flug­ver­kehr direkt und indi­rekt ausge­löste Wert­schöp­fung ca. 190’000 Arbeits­plätze betreffen würde. Und dieses Aufbau­schen ist kein Einzelfall.

Die Botschaft gaukelt dem Parla­ment eine zu grosse Flug­branche vor

Dies zeigt sich eindrück­lich in der bundes­rät­li­chen „Botschaft zu einer dring­li­chen Ände­rung des Luft­fahrt­ge­setzes ange­sichts der COVID-19-Krise“, die der parla­men­ta­ri­schen Diskus­sion zur Vergabe der Corona-Kredite an die Flug­branche zugrunde lag. In der Botschaft, für welche das Bundesamt für Zivil­luft­fahrt (BAZL) verant­wort­lich ist, stehen in der Beschrei­bung der Ausgangs­lage folgende drei Zahlen:

1. „Mehr als ein Drittel aller Exporte, bezogen auf den Wert der Waren, verlassen die Schweiz per Luftfracht.“
2. „Gemäss einer Berech­nung, die im Rahmen der Erar­bei­tung des Berichts […] über die Luft­fahrt­po­litik der Schweiz erstellt wurde, gene­riert der private Flug­ver­kehr direkt und indi­rekt eine Wert­schöp­fung von rund 30 Milli­arden Franken pro Jahr.“
3. „Für rund 70 Prozent der Schweizer Unter­nehmen ist die Abwick­lung von Luft­fracht eine wich­tige Grundvoraussetzung.“

Alle drei Aussagen sind irgendwo zwischen tenden­ziös, irre­füh­rend und falsch anzusiedeln.

Zu Punkt Nummer eins: Laut der eidge­nös­si­schen Zoll­ver­wal­tung machten 2019 die Flug­ex­porte wert­mässig tatsäch­lich viel aus. Nämlich nicht nur 30, sondern gar 50 Prozent. Was jedoch zur Einord­nung dieser Zahl auch wichtig wäre: Mengen­mässig bringen die Exporte via Luft­fracht nur gerade etwa ein Prozent aller Schweizer Exporte auf die Waage (das Lamm berich­tete). Bei einer so kleinen Menge könnte Poten­zial vorhanden sein, einen Teil der Flug­fracht auf Züge, LKWs und Schiffe zu verla­gern – je nachdem, was trans­por­tiert wird und wohin die Exporte gehen. Die einsei­tige Nennung des wert­mäs­sigen Anteils sugge­riert hingegen, dass dies kaum möglich sei.

Total aufge­bla­sene Wertschöpfung

Die zweite Aussage ist so, wie sie hier steht, falsch. Denn die Flug­branche gene­riert laut dem luft­fahrt­po­li­ti­schen Bericht (Lupo) die 30 Milli­arden Wert­schöp­fung nur zum Teil durch direkte und indi­rekte Effekte. Mehr als die Hälfte stammt aus indu­zierten und kata­ly­ti­schen Effekten. Den 30 Milli­arden Franken Wert­schöp­fung liegt also dieselbe proble­ma­ti­sche Berech­nungs­me­thode zugrunde wie den zuvor vom eidge­nös­si­schen Finanz­de­par­te­ment kommu­ni­zierten Arbeits­platz­zahlen.

Direkt gene­riert die Luft­fahrt nur rund acht Milli­arden Franken, wobei hier die Wert­schöp­fung der Restau­rants und Geschäfte auf dem Flug­ha­fen­areal mitein­be­rechnet wird, obwohl diese ja eigent­lich nicht in der Flug­branche, sondern in der Gastro­branche und dem Detail­handel anfällt. Indi­rekt, also über Betriebe, die die Flug­branche belie­fern, gene­riert die Luft­fahrt laut Lupo noch­mals knapp vier Milli­arden Franken. Somit sind noch 18 von den 30 Milli­arden Franken übrig, die alle­samt über kata­ly­ti­sche und indu­zierte Effekte zusam­men­kommen und somit klar ausser­halb der Flug­branche erwirt­schaftet werden. Zum Beispiel, wenn die Pilo­tInnen und Flug­be­glei­te­rInnen ihr Geld beim Friseur, im Fitness­studio oder beim Bäcker ausgeben oder weil die einge­flo­genen Touri­stInnen in der Schweiz einkaufen.

„Würden alle Bran­chen so rechnen, erhielte man ein drei bis viermal so hohes Brut­to­in­land­pro­dukt, als wir es tatsäch­lich in der Schweiz haben“, meint Reto Föllmi, Volks­wirt­schafts­pro­fessor an der Hoch­schule St. Gallen, dazu.

Zudem hat das BAZL wert­schöp­fungs­min­dernde Effekte in der Berech­nung der 30 Milli­arden Franken nicht berück­sich­tigt. So verur­sacht der Flug­ver­kehr laut dem Bundesamt für Raum­ent­wick­lung nämlich jedes Jahr eine Milli­arde Franken externe Kosten, die nicht über die Flug­tickets, sondern von der Allge­mein­heit bezahlt werden müssen: beispiels­weise Gesund­heits­ko­sten, die infolge anhal­tender Lärm­be­la­stung in Flug­ha­fen­nähe anfallen oder Infra­struk­tur­ko­sten, die wegen der Klima­er­hit­zung entstehen. Ausserdem bringen die Flug­zeuge mehr Schweizer Urlaubs­geld nach Bali, London und Berlin, als dass sie Touri­sten­franken aus dem Ausland einfliegen.

Beide Effekte wirken sich negativ auf die angeb­lich 30 Milli­arden Wert­schöp­fung aus. Mitein­ge­rechnet wurden sie vom BAZL jedoch nicht. „Bei einer Wert­schöp­fungs­be­rech­nung wird immer nur der wirt­schaft­liche Nutzen und damit der Beitrag […] an eine Volks­wirt­schaft ausge­wiesen“, begründet man die einsei­tige Berech­nungs­me­thode beim Bundesamt.

Auch die dritte Zahl war falsch. Folgen hat das trotzdem keine

Schliess­lich entpuppte sich auch die dritte Zahl in der Botschaft des Bundes­rates an die Parla­men­ta­rie­rInnen bei genauerem Hinsehen als klar falsch. Eine Quel­len­an­gabe für die „70 Prozent der Schweizer Unter­nehmen“ sucht man in der Botschaft verge­bens und das BAZL wollte uns wegen einer laufenden Inter­pel­la­tion mit derselben Frage­stel­lung nicht verraten, woher die Zahl stammt. Erst in der bundes­rät­li­chen Frage­stunde (Seite 46) im Rahmen der aktu­ellen Session wurde das Rätsel dann gelöst.

Die Zahl stammt aus einer Studie der Hoch­schule St. Gallen. Nur: Diese Studie unter­suchte nicht, wie wichtig die Luft­fracht für alle Schweizer Unter­nehmen ist, sondern führte ledig­lich eine „Befra­gung von Empfän­gern und Versen­dern von Luft­fracht sowie von Logi­stik­dienst­lei­stern“ durch. Dass die meisten der Studi­en­teil­neh­me­rInnen sagten, die Luft­fracht sei für sie wichtig, wenn alle Befragten die Luft­fracht sowieso schon regel­mässig nutzten, erstaunt kaum. Die Aussage auf alle Schweizer Unter­nehmen auszu­dehnen, ist weder logisch noch zulässig. Die Aussage ist so, wie sie in der Botschaft steht, schlicht falsch. Das musste nun auch der Bundesrat zugeben: „Sans cette précision, cette donnée est incor­recte et doit être relativisée.“

Das dürfte eigent­lich nicht passieren. Denn laut Felix Uhlmann, Professor am Lehr­stuhl für Staats- und Verwal­tungs­recht der Univer­sität Zürich, ist die bundes­rät­liche Botschaft das zentrale Doku­ment im Rahmen der parla­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­bung. Trotzdem sucht man verge­bens nach einer Pflicht zur Quel­len­an­gabe oder einer zentralen Stelle, welche die in der Botschaft kommu­ni­zierten Daten kontrol­liert. „Die Botschaft ist die eigent­liche Quelle“, sagt Uhlmann, „und bündelt das gesam­melte behörd­liche Wissen“. Eigent­lich gehe man grund­sätz­lich davon aus, dass die Infor­ma­tionen, die in einer Botschaft drin­stehen, auch richtig seien. In der Botschaft zu den Corona-Krediten an die Flug­branche war das nicht so. Uhlmanns Antwort auf die Frage, was denn passiere, wenn man im Nach­hinein fest­stelle, dass die gelie­ferte Daten­basis frag­würdig war, ist so einfach wie ernüch­ternd: „Nichts.“

Ein Drittel aller bundes­rät­li­chen Botschaften waren mangelhaft

Dabei ist die Botschaft zu den Corona-Krediten an die Flug­branche kein Einzel­fall. Auch andere Botschaften lagen schon daneben. Dies zeigt ein Bericht der eidge­nös­si­schen Finanz­kon­trolle (EFK) aus 2016. Darin hat die EFK rund 50 Botschaften des Bundes­rates analy­siert, um heraus­zu­finden, wie gut die Bundes­ämter die Folgen von Geset­zes­ent­würfen abschätzten und in den Botschaften kommu­ni­zierten. Das Ergebnis war enttäu­schend, denn die Unter­su­chungen ergaben, dass „bis zu 30 % der Botschaften den fest­ge­legten Stan­dards der EFK nicht genügen“.

Dabei regelt der Artikel 141 des Parla­ments­ge­setzes ziem­lich klar, was alles in einer Botschaft stehen muss. Neben den perso­nellen Auswir­kungen eines Geset­zes­ent­wurfs auf die Behörden oder den Folgen für die Wirt­schaft muss in den Botschaften seit 2012 auch eine Folge­ab­schät­zung für die Bereiche Umwelt und Gesell­schaft gemacht werden. Hier fiel das Resultat der EFK jedoch noch ernüch­ternder aus. Nur ein Drittel der nach 2013 erstellten Botschaften hat hier die Mindest­an­for­de­rungen erreicht.

Auch die Botschaft zu den Corona-Krediten an die Flug­branche wäre bei der Analyse der EFK wahr­schein­lich durch­ge­ras­selt. Denn im Absatz zu den mögli­chen Folgen für die Umwelt und die Gesell­schaft ist ledig­lich dies zu lesen: „Es ist offen­sicht­lich, dass in den Berei­chen Gesell­schaft und Umwelt […] von dieser Vorlage keine direkten Auswir­kungen zu erwarten sind; die entspre­chenden Fragen wurden daher nicht geprüft.“

Es ist klar, dass bei dem Tempo, das bei der Bewil­li­gung der Kredite ange­schlagen wurde, wohl keine detail­lierte Folge­ab­schät­zung möglich gewesen wäre. Da jedoch rund ein Fünftel der Schweizer Klima­gase aus dem Flug­ver­kehr stammen und jedeR ihr jähr­li­ches CO2-Budget bereits mit einem Lang­strecken­flug sprengt, liegt diese Folge­ab­schät­zung deut­lich daneben.

Ohne grossen Recher­che­auf­wand hätte man zudem auf den Zusam­men­hang zwischen den Corona-Krediten und der anste­henden Revi­sion des CO2-Gesetzes hinweisen können. Dort wird nämlich über klima­po­li­ti­sche Mass­nahmen wie beispiels­weise die Flug­ticket­ab­gabe debat­tiert werden – was die Flug­branche finan­ziell bela­sten würde. Neuer­dings werden solche Mass­nahmen jedoch nicht nur die Gewinne der Branche schmä­lern, sondern auch das Risiko erhöhen, dass die Airlines das Geld der Schweizer Gesell­schaft nicht werden zurück­zahlen können.

Kennt das BAZL seinen Auftrag?

Wieso also steht in der Botschaft ledig­lich, dass die Vergabe dieser Milli­arden-Kredite offen­sicht­lich keinen Einfluss auf die Umwelt haben würden? Und wieso ist die in der Botschaft gelie­ferte Infor­ma­ti­ons­basis so mise­rabel? Klar, es musste schnell gehen. Aber dies dürfte nicht der einzige Grund gewesen sein. Der Bericht der EFK über die Qualität der bundes­rät­li­chen Botschaften weist nämlich noch auf eine andere Schwie­rig­keit hin: „Tatsäch­lich befinden sich die Ämter, die einen Entwurf im Rahmen einer Botschaft stützen möchten, in einer schwie­rigen Situa­tion. Sie müssen die Mass­nahmen objektiv und trans­pa­rent vorstellen, obwohl die Ergeb­nisse der Folgen­ab­schät­zung für ihren Entwurf negativ ausfallen können.“

In anderen Worten: Wieso soll das für die Botschaft zustän­dige BAZL eine seriöse Abschät­zung von mögli­chen nega­tiven Folgen des Geset­zes­ent­wurfs vornehmen, wenn es ja eigent­lich die Kredite für die Airlines durch­boxen möchte? Die rich­tige Antwort würde wohl lauten: weil das BAZL nicht zur Flug­lobby, sondern zur Verwal­tung gehört. Aber ange­sichts des offen­sicht­lich einseitig geschönten Kommu­ni­ka­ti­ons­stils des BAZL scheint es momentan frag­würdig, ob man sich dieser Posi­tion beim BAZL noch bewusst ist.

Viel­leicht sollten sich die Luft­fahrt­be­am­tInnen wieder einmal ihre eigene Webseite anschauen. Unter der Rubrik Aufgaben steht dort nämlich Folgendes: „Das Bundesamt für Zivil­luft­fahrt ist für die Aufsicht über die zivile Luft­fahrt in der Schweiz und die Luft­fahrt­ent­wick­lung zuständig. Es ist dafür verant­wort­lich, dass die Zivil­luft­fahrt in der Schweiz ein hohes Sicher­heits­ni­veau aufweist und eine nach­hal­tige Entwick­lung verfolgt.“ Dass es nicht zu den Aufgaben des BAZL gehört, die Flug­branche so wichtig wie nur irgendwie möglich darzu­stellen, scheint man beim Bundesamt nicht auf dem Schirm zu haben.

Die Parla­men­ta­rie­rInnen sind gut beraten, die Infor­ma­tionen, die ihnen in den kommenden Sessionen zum Thema Luft­fahrt serviert werden, genau unter die Lupe zu nehmen.